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Selbstverwaltung im Finanzspagat

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Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung gehören zu den Pflichtaufgaben einer Kommune, über die das Parlament entscheiden kann. Auch für die Bauleitplanung neuer Wohn- und Gewerbegebiete ist das Gremium zuständig.
Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung gehören zu den Pflichtaufgaben einer Kommune, über die das Parlament entscheiden kann. Auch für die Bauleitplanung neuer Wohn- und Gewerbegebiete ist das Gremium zuständig. © Red

(rüg). Sie sind die unterste Ebene im demokratischen Gefüge und werden alle fünf Jahre neu gewählt: die Versammlungen der Stadtverordneten und Gemeindevertreter. Sie gestalten konkret das Leben der Menschen vor Ort, und dennoch stoßen ihre Sitzungen in der Regel auf wenig Interesse bei den Bürgern. Aber wie setzen sich die kommunalen Parlamente zusammen? Welche Aufgaben haben sie? Was können sie letztlich entscheiden? Einige Antworten.

Für die meisten ist es eine Selbstverständlichkeit, dass in ihrem Wohnort ein ausreichendes Angebot für die Kinderbetreuung vorhanden ist. Dass Straßen in ordentlichem Zustand sind und die Laternen die gesamte Nacht über den Ort illuminieren. Dass es Bürger- und Dorfgemeinschaftshäuser gibt, in denen sich die Menschen zu geselligen oder kulturellen Veranstaltungen treffen können. Darüber entscheiden Stadtverordnetenversammlungen und Gemeindevertretungen. Die Grundlage dieser kommunalen Selbstverwaltung ist die Hessische Gemeindeordnung (HGO). Sie regelt den Aufbau, die Zuständigkeit, Rechte und Pflichten der kommunalen Gremien. Gewählt werden diese alle fünf Jahre. Bürgermeister und Landrat werden alle sechs Jahre von den Wählerinnen und Wählern direkt bestimmt.

In Städten heißen die Parlamente Stadtverordnetenversammlungen, deren Vorsitz der von diesem Gremium gewählte Stadtverordnetenvorsteher hat. Die Stadtverordneten wählen auch den Magistrat mit den Stadträten – sozusagen die »Regierung«, deren Arbeit vom Parlament kontrolliert wird. Diesem ist der Magistrat Rechenschaft schuldig, er kontrolliert und steuert aber seinerseits auch die Arbeit der Stadt- oder Gemeindeverwaltung. Deren Chef ist der Bürgermeister (in Städten ab 50 000 Einwohner auch Oberbürgermeister), der zugleich Vorsitzender des Magistrats ist. In den Gemeinden heißt dieses Gremium Gemeindevorstand und ist mit Beigeordneten besetzt. Stellvertreter des Bürgermeisters ist der Erste Stadtrat bzw. der Erste Beigeordnete.

Fraktionen und Koalitionen

Bei der Kommunalwahl werben Parteien und Wählervereinigungen um Stimmen. Dafür stellen sie Listen mit Personen auf, die sich um ein Amt in den politischen Gremien bewerben. Anhand des prozentualen Wahlergebnisses für die Parteien und Wählervereinigungen erhalten diese Sitze und bilden Fraktionen. Wie groß eine Stadtverordnetenversammlung oder eine Gemeindevertretung ist, regelt die HGO (Paragraf 38): Bei einer Einwohnerzahl bis 3000 hat sie 15 Sitze, bis 5000 sind es 23, bis 10 000 Einwohner 31 und bis 25 000 Einwohner 37 Sitze. Städte mit 50 000 bis 100 000 Einwohnern haben 59 Sitze. Das neue Parlament wählt in seiner kons-tituierenden Sitzung aus seinen Reihen den Vorsitzenden, der die Versammlungen leitet. Einem alten demokratischen Brauch folgend ist das meist ein Kandidat der stärksten Fraktion. Stadtverordnetenversammlung und Gemeindevertretung wählen aber nicht nur den Magistrat und den Gemeindevorstand, sondern besetzen auch die Ausschüsse auf Basis der Fraktionsstärken. Zwingend vorgesehen ist ein Haupt- und Finanzausschuss (HFA), meist gibt es auch einen Ausschuss für Bauen, Umwelt und Landwirtschaft und für soziale Belange (Kultur, Kinder, Jugendliche, Senioren).

In diesen Ausschüssen, die möglichst mit Fachleuten besetzt sind, findet die eigentliche Arbeit der Kommunalpolitiker statt. Sie beraten die Beschlussvorlagen von Magistrat und Gemeindevorstand oder die von den Fraktionen eingebrachten Anträge und erarbeiten eine Beschlussempfehlung, die möglichst einstimmig sein sollte, oft aber auch nur mit einer knappen Mehrheit zustande kommt. Wichtigstes Debattenthema ist in der Regel zum Jahresende die Beratung und Beschlussfassung des Haushalts des kommenden Jahres. Einstimmige Empfehlungen aus den Ausschüssen werden in vielen Parlamenten ohne weitere Aussprache beschlossen.

Was aber kann eine Stadtverordnetenversammlung oder Gemeindevertretung letztlich beschließen? Diesen Gremien obliegt keine gesetzgebende Gewalt wie Bundes- oder Landtag, weshalb die Bezeichnung Parlament eigentlich nicht stimmt. Sie hat sich aber als Synonym auch auf kommunaler Ebene durchgesetzt.

Wichtigste Aufgabe einer Gemeindevertretung ist der alljährliche Beschluss eines Haushalts, der die Ausgaben und Einnahmen darstellt, einen Stellenplan und eine mittelfristige Finanzplanung ausweist. Der Entwurf des Haushaltsplans wird von der Verwaltung erarbeitet, die sich dabei zum Beispiel auf Erfahrungswerte aus den vorangegangenen Jahren, auf prognostizierte Steuereinnahmen und auf zu erwartende Ausgaben etwa für die Unterhaltung von kommunalen Gebäuden, notwendigen Neubauten oder den innerörtlichen Straßenbau stützt.

Ausgabenkontrolle

Dieser Plan wird zunächst im Magistrat oder Gemeindevorstand diskutiert und anschließend mit einer Beschlussempfehlung ins Parlament gegeben. Hier haben die Fraktionen die Möglichkeit, Änderungsanträge vorzubringen, beispielsweise um Einnahmen zu erhöhen, an bestimmten Stellen zu sparen oder neue Projekte anzustoßen. Den beschlossenen Haushalt müssen Magistrat/Gemeindevorstand und Verwaltung dann umsetzen, wobei eine sparsame Haushaltsführung vorausgesetzt wird. Das sie eingehalten wird, kontrollieren die Parlamente. Schließt eine Kommune über mehrere Jahre mit einem Defizit ab, ist sie verpflichtet, ein Haushaltskonsolidierungskonzept zu beschließen, um ihren Haushalt von der Kommunalaufsicht (beim Kreis) genehmigt zu bekommen.

Dies geht dann oft mit der Erhöhung kommunaler Steuern und Gebühren und der Einschränkung vor allem freiwilliger Leistungen einher, zum Beispiel bei der Vereinsförderung. Neue freiwillige Leistungen darf eine defizitäre Kommune dann nicht beschließen.

Klamme Kommunen, die sich unter den Rettungsschirm des Landes begeben haben, können neben den reinen Verwaltungs- und Personalkosten quasi nur noch Pflichtaufgaben erfüllen wie Feuerwehr, Kindergärten oder Wasser- und Abwassersystem.

Einnahmen erzielen Kommunen durch Steuern, Gebühren und Beiträge, zunehmend auch durch gewerbliche Tätigkeiten wie die Beteiligung an Solar- und Windparks. Bestimmte Steuern darf sie selbst einführen und erheben: Hunde- und Pferdesteuer, Vergnügungs- und Spielapparatesteuer, die Grundsteuern A (landwirtschaftliche Flächen) und B (bebaute und bebaubare Grundstücke) und als einer der wichtigsten Einnahmeposten die Gewerbesteuer. Zudem erhält eine Kommune Zuweisungen von Bund und Land (Anteil an der Einkommensteuer).

Kostendeckend kalkulieren

Darüber hinaus verlangt eine Stadt oder Gemeinde Gebühren für Wasserver- und Abwasserentsorgung, Kindergärten und Friedhöfe. Diese Gebührenhaushalte sollen eigentlich ausgeglichen sein, werden aber häufig von Stadt und Gemeinde subventioniert. Insbesondere bei den Kindertagesstätten wäre eine kostendeckende Gebühr für die meisten Eltern kaum bezahlbar. Beiträge werden oft bei Straßensanierungen (Anlieger) oder bei gravierenden Sanierungen des Wasserversorgungs- und Kanalnetzes erhoben.

Über die Einführung, Abschaffung und Höhe dieser Steuern, Gebühren und Beiträge entscheidet das Kommunalparlament. Keinen unmittelbaren Einfluss kann es auf die Höhe der Kreis- und Schulumlage oder die Höhe der von Bund und Land gewährten Gelder zur Finanzierung des kommunalen Haushalts ausüben (Schlüsselzuweisungen durch das Land, kommunaler Finanzausgleich). Über die Höhe der wichtigsten Einnahmequelle und des größten Ausgabepostens entscheiden also andere.

Eine weitere Aufgabe von Kommunen besteht darin, Möglichkeiten für neuen Wohnraum zu schaffen, beispielsweise durch neue Baugebiete oder Beschlüsse über die »Innenraumverdichtung«, also die Nutzung freier Grundstücke in den Orten. Dafür wird dann eine Bauleitplanung erstellt, die wie der Haushalt in der Verwaltung vorgearbeitet und in den Ausschüssen und im Parlament beschlossen wird.

Eine solche Planung kann sich im Einzelfall über Jahre hinziehen, da die Baugesetzgebung zum Beispiel die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und oft mehrere Offenlagen der Planung vorgibt. Verzögerungen kann es auch durch Rechtsstreite geben. Auch über die Sanierung gemeindeeigener Gebäude (Bürgerhäuser, Sporthallen) oder Straßen beschließen Stadtverordnetenversammlungen und Gemeindevertretungen.

Wenn eine durch die Ortslage führende Landes- oder Bundesstraße durch Hessen-Mobil erneuert wird, ist eine Kommune finanziell meist mit ihm Boot, weil Bürgersteige oder das Kanalsystem erneuert werden müssen. Auch darüber muss das Kommunalparlament befinden.

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